Izsák Balázsnak és Toró T. Tibornak az európai autonómiákról szóló előadásait több részben közöljük az Erdélyi Napló hasábjain. Sorozatunk indító írása Izsák Balázs tanulmányának első részét tartalmazza.

A kisebbségi autonómiák elvi alapja: az önrendelkezés joga

A történelmi 1989-es év után Közép- és Kelet-Európa kisebbségei élénk figyelemmel fordultak Nyugat-Európa felé. Számukra a „nyugati modell” nemcsak a piacgazdaság, nemcsak az intézményesített pluralizmus, azaz a nyugati demokrácia modellje volt, hanem a reményteli példa is: íme kisebbségiként is lehet emberhez méltó módon élni, és nem szükségszerű sem az elvándorlás, sem a beolvadás. Nyugat mítosza feledtetni tudta a baszkföldi, vagy észak-írországi terrocselekményeket, az elzászi németek beolvadását, és azt, hogy az oly sikeresnek mondható intézmények, mint Dél-Tirol autonómiája sem jöttek létre maguktól, automatikus következményeként pluralizmusnak és piacgazdaságnak, hanem épp ellenkezőleg, hosszú, olykor keserves küzdelem árán. Ám ha sikerül túllépni az illúziókon, akkor is el kell ismerni: a nyugati kisebbségek helyzete a Közép- és Kelet-Európai társadalmakénál tágabb mozgásterű világban vált olyanná, amilyennek ma ismerjük, a kisebbségi jogok védelmének eszköztára pedig nemcsak gazdagabb, de a mögöttük álló tapasztalatok is árnyaltabbak, összetettebbek. Közép- és Kelet-Európa kisebbségei nagy valószínűséggel a jövőben is beépítik érvrendszerükbe Nyugat precedens értékű, kisebbségekre vonatkozó alkotmányjogi megoldásait, keresni fogják az adaptációs lehetőségeket.
Aki a kisebbségi kérdést az alapvető emberi jogok felől közelíti meg, annak az emberi jogok nemzetközi jogforrásait, a kisebbségvédelmi dokumentumokat, az ENSZ Emberjogi Bizottságának, vagy az Emberi Jogok Európai Bíróságának e tárgyhoz kötődő joggyakorlatát kell figyelembe vennie. Ez a megközelítés a nemzetközi jognak olyan sokat vitatott kategóriáit felhasználva próbál választ adni a kisebbségi kérdés mai kihívásaira, mint az önrendelkezés joga, vagy általában a kollektív jogok.
Jó néhány olyan kisebbséget ismerünk, amely ezekre az elvekre épülő autonómiát élvez. Ilyen a finnországi, norvégiai, illetve a svédországi lapp kisebbség számára biztosított személyi autonómia, a területi autonómia a svéd nyelvű Aland-szigeteken, Kanadában az eszkimó–inuit autonómia, Németországban a szorb kisebbség városainak és falvainak különleges státusa, vagy Spanyolországban a nagyobb nyelvi közösségek számára saját parlamentet, saját kormányt biztosító, területi alapú regionalizáció.
Ugyanakkor léteznek olyan autonómiák, amelyek történelmi, vagy közjogi hagyományokra épülnek, vagy egyszerűen a közigazgatási ésszerűségre, mint Dánia esetében Grönland, a Faröer-szigetek, az Egyesült Királyságban a Man-szigetek, és a Guernsey-szigetek és egyéb „koronabirtokok”, Franciaországban Korzika területi autonómiája, valamint a breton és baszk iskolák oktatási autonómiája.
Ezzel a bevezetéssel máris jeleztük, jelen írás csak egy szeletét kívánja megragadni annak a gazdag témakínálatnak, amely a kisebbségi kérdést kíséri, körvonalazva a működő kisebbségi autonómiák jogforrásain keresztül azok közjogi hátterét, a nemzetközi jog normáitól az egyes alkotmányos megoldásokig, illetve a lehetséges törvényhozási feladatokig, amelyek egy kisebbségi autonómiának természetes velejárói. Eltekintünk ezért a történelmi visszapillantásoktól, a politikatörténeti elemzésektől, hiszen a téma gazdag szakirodalma ma már könnyen hozzáférhető.
A kisebbségi autonómiák elvi alapja: az önrendelkezés joga
A nemzetközi jog irodalmának talán legtöbbet tárgyalt és vitatott kérdése az önrendelkezés és annak viszonya a kisebbségi jogokhoz. Az elv, amelyet az ENSZ alapokmánya is megfogalmaz, alapvető emberi jogként jelenik meg a Polgári és Politikai Jogok, illetve a Gazdasági és Kulturális Jogok Egyezségokmányában:
„1. Minden népnek joga van az önrendelkezésre. E jog értelmében a népek szabadon határozzák meg politikai rendszerüket, és szabadon biztosítják gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődésüket.
2. Céljai elérése érdekében minden nép – a kölcsönös előnyök elvén alapuló nemzetközi gazdasági együttműködésből és a nemzetközi jogból eredő kötelezettségeinek tiszteletben tartásával – szabadon rendelkezik természeti kincseivel és erőforrásaival. Semmilyen körülmények között sem fosztható meg valamely nép a létfenntartásához szükséges eszközeitől.
3. Az Egyezségokmányban részes államok, ideértve azokat is, amelyek önkormányzat nélküli, illetőleg gyámsági területek igazgatásáért felelősek, előmozdítják a népek önrendelkezési jogának megvalósítását, s ezt a jogot az Egyesült Nemzetek Alapokmányának rendelkezéseivel összhangban, tiszteletben tartják.”
A különböző értelmezési viták a nép fogalmának meghatározása körül, abból az államközpontú, az államok szuverenitását és területi integritását elsődlegesnek tekintő szemléletből fakadnak, amely az Egyesült Nemzetek Szervezetét is jellemezte – jellemzi, és amelyet a részes államok félelme motivált a különböző szakadár mozgalmaktól. Ez a szemlélet volt a forrása annak az értelmezési gyakorlatnak, amely az önrendelkezési jogot az államok népességére, illetve a gyarmati sorban élő népekre vonatkoztatta, és amely a kisebbségi jogokat korlátozni szándékozó, többségi politikusok retorikájában különösen felerősödött.5 Ennek megfelelően ez az elv a népek egyenlőségét és szabadságát szavatolja, és tökéletesen érvényesül az államok szuverenitásán, illetve az államokon belül a hatalom demokratikus legitimációján keresztül, az ettől eltérő értelmezés pedig tárgytalanná válik a dekolonizációs folyamat befejeztével. Az önrendelkezés jogának alanya így az állam népessége, semmiképpen sem valamelyik kisebbség.
Ezzel szemben az önrendelkezés elve, az első világháború után, attól a pillanattól, hogy Wilson elnök jóvoltából a politikai köztudat részévé lett, a kisebbségekhez kötődik. Bár nem került be a Népszövetség egyezségokmányába, hatása nyomon követhető a különböző kisebbségvédelmi rendelkezésekben. Az Aland-szigetek ügyében a Jogászok Nemzetközi Bizottsága ugyan még kimondta: az önrendelkezés elve pusztán politikai eszme, és nem tartozik a nemzetközi jog szabályai közé. Ám a második világháborút követően az önrendelkezés joga bekerült az ENSZ Alapokmányába, majd 1966-ban a már idézett két egyezségokmányba. Ezzel az önrendelkezési jog elismerése a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabálya lett. Ugyanakkor erre a jogra az államok területi integritásának sérthetetlenségével együtt szokás hivatkozni. Az önrendelkezés-fogalom fejlődéseként, a hozzá kötődő elvi konszenzus előrehaladásaként értékelhető az Európa Tanács 1201-es számú ajánlása, amelynek tizenegyedik cikke kimondja:
     „Azokban a körzetekben, ahol egy nemzeti kisebbséghez tartozó személyek többséget alkotnak ezen személyeknek jogukban áll, hogy sajátos történelmi és területi helyzetüknek megfelelő és az állam nemzeti törvénykezésével összhangban álló helyi vagy autonóm közigazgatási szervekkel, vagy különleges státussal rendelkezzenek.”
Figyelembe véve azt, hogy az ajánlás az Emberi Jogok Európai Egyezményének a kisebbségi jogokra kiterjedő kiegészítő jegyzőkönyvére vonatkozott, megállapíthatjuk, hogy 1993-ban a nemzetközi jog olyan dokumentuma született, amely az önrendelkezési jogot, mint alapvető emberi jogot expressis verbis kiterjeszti a kisebbségekre, anélkül, hogy az államok területi integritásának elvét sértené, és gyakorlásának eszközét az autonómiában jelöli meg. Az elismert nemzetközi jogász, Kovács Péter az ajánlás tényleges értékét abban látja – bár a Miniszterek Tanácsa nem fogadta el, és így nem vált részévé az Emberi Jogok Európai Egyezményének –, hogy az mégis kötelező érvényű norma az Európa Tanácsba az egyezmény elfogadása után felvételt nyert tagországok számára, amelyek az Európa Tanács ajánlásait egyoldalú vállalással önmagukra kötelező érvényűnek ismerték el. Másrészt jogi relevanciája van azon kétoldalú szerződések révén, amelyek kifejezetten hivatkoztak rá.
Az Európa Tanács ajánlásaival szemben gyakran fogalmazódik meg a vélemény, hogy azok nem kötelező jellegűek, ezért nem is vehetők be a hatékony kisebbségvédelem eszköztárába. A valóság azonban ennél sokkal összetettebb.
Létezik egy általánosan elfogadott alapelve a nemzetközi jognak, a „pacta sunt servanda” elve. A nemzetközi szerződésekre vonatkozó bécsi egyezmény 11. cikkelye így fogalmazza meg: „Minden hatályos szerződés kötelezi a részes feleket, és a szerződést jóhiszeműen kell végrehajtani” Az elv természetesen nemcsak a multilaterális, a bilaterális szerződésekre érvényes, hanem az egyoldalú kötelezettség-vállalásokra is. Románia, a román–magyar alapszerződés megkötésekor, nemcsak attól zárkózott el kezdetben, hogy az alapszerződésbe foglalják az 1201-es ajánlást, hanem addig elment, hogy nyíltan tagadta, (személyesen az államelnök Ion Iliescu!) hogy az Románia számára kötelező lenne! Az ET közgyűlése válaszként az 508-as számú határozatával (1995. április 26. Columberg direktíva) megerősítette, hogy a tagállamok kötelesek tiszteletben tartani az ET alapokmányát, az Emberi Jogok Európai Egyezményét, és minden egyezményt, amelynek részes államai. Mindezek fölött, azok az államok, amelyek a 917-es számú határozat elfogadása, azaz 1989 májusa után lettek tagjai az Európa Tanácsnak, önként tett egyoldalú vállalásaikat kötelesek teljesíteni. A határozat 7. cikkelye külön is megerősíti az 1201-es ajánlás kötelező jellegét ezen államok számára. Az 508-as számú határozat diplomácia vereség volt Románia számára. A román diplomácia – menteni a menthetőt –, elismerte, hogy kötelező rá nézve az ET összes ajánlása, és leszögezi, hogy Románia tiszteletben is fogja ezeket tartani. Az ET közgyűlésének 1993/176-os számú, Románia csatlakozását értékelő véleményezése (5. cikk) már a román hatóságoknak azt a nyilatkozatát értékeli, amelyben vállalják, hogy a kisebbségvédelem területén Románia politikáját az 1201-es határozatban rögzített elvekre fogja alapozni.
Nem is tehetett mást, hiszen az Columberg direktíva a vállalt kötelezettségek elmulasztásáért ugyanazokat a szankciókat helyezi kilátásba, mint az ET alapokmányának megsértéséért.
Azért ragadtam ki az ET autonómiára kitérő ajánlásainak sorából az 1201-est, mert akár iskolapélda lehet arra, hogyan kell az Európai Tanács ajánlásait megközelíteni, és az autonómiát felvállalók milyen érvekkel vehetik be politikai küzdelmük eszköztárába. De természetesen be kell venniük az 1990/1134, az 1992/1177, az 1995/1255-ös és a Gross-jelentés alapján készült 2003/1334-es számú ajánlásokat is.
Visszatérve az önrendelkezés jogának vitájára érdemes a konzervatív, az állami szuverenitást mindig hangsúlyozó norvég jogásznak, Asbjörn Eidenek e tárgyban kifejtett álláspontját idézni. Úgy látja a független és szuverén államokon belül az önrendelkezés jogát az állam demokratikus berendezkedése biztosítja az egész népesség számára, amelybe a kisebbségek is beletartoznak. „A demokrácia és az egyenlőség azt kívánja, hogy valamennyi csoport az adott államot közös otthonának tekintse. A hiper-nacionalizmus esetében viszont az állam kizárólag a legnagyobb etnikai csoport vagy náció kultúrája, nyelve és szimbóluma elterjesztésére szerveződött. Ez a felfogás és gyakorlat ellentétben áll az ENSZ által megfogalmazott és elismert emberi jogok és demokrácia ideáljaival és célkitűzéseivel. Ha ugyanis a domináns etnikai csoport az állam ilyenfajta etnikai átalakítására törekedne, a kisebbségi csoportoknak joguk lenne megtenni ugyanezt azon régiókban, ahol ők rendelkeznek meghatározó erővel. Ilyen esetekben ez lehetne a nagyobb államon belüli kulturális, vagy területi autonómia típusa, amennyiben a felek erről megállapodnak.
Eide ugyanakkor lehetőséget lát olyan önkormányzatiságra, amely a területi felosztást a konszenzusos demokrácia útján valósítja meg, és amely a plurális hatalommegosztáson alapszik. Ennek során a központi kormányzat a hatalom egy részének átruházásával kibővíti a „helyi politikai és adminisztratív funkciók körét”. Végül azt is kimondja, hogy: „Az önkormányzatiság biztosítása megegyezik az ENSZ Alapokmány elveivel és az emberi jogok nemzetközi rendszerének követelményével.”
Ezt az álláspontot, amely a többségi viszonyulásától immár függetlenül – vagy éppen azzal szemben – is hajlandó a kisebbségi önkormányzatiság intézményét elfogadni, beillesztve azt az emberi jogok rendszerébe, olyan kiindulási pontnak lehet tekinteni a kisebbségi autonómiák és az önrendelkezési jog viszonyában, amely tartalmazza azt a minimumot, amely a nemzetközi jogban egy elvi konszenzus alapja lehet.
Lényegmegragadó, a fogalmi tisztázást segítő következtetést von le az önrendelkezési vitából Bakk Miklós, rámutatva a kisebbségi autonómiák és az önrendelkezési jog összefüggésére: „Az önrendelkezés joga a népeket illeti meg az államokkal szemben, így nemcsak kifejez politikai identitásokat, hanem teremt is. Ebben az elméleti perspektívában újragondolandó a szuverenitás fogalma: annak külső oldala (függetlenség, területi integritás) mellett figyelembe kell venni belső oldalát is, amelyen az önrendelkezési jog az autonómiák megadásának alapjaként jelenik meg. Ha az etnikai és nyelvi csoportok a „démos” jelentésű népbe tartoznak bele, akkor a belső önrendelkezés fogalmába belefoglaltatik „a néptől adományozott autonómia a kisebbségeknek, az idegen népességnek vagy más etnikai csoportoknak a többnemzetiségű államon belül””
A ma Európájában a kisebbségi autonómiák az önrendelkezési jogot szavatoló intézményekként működnek, úgy hogy az államok törvényhozói jogkörök átadásával a szuverenitást osztják meg a területükön élő kisebbségekkel, összhangban különben Asbjörn Eide megengedő vélekedésével is. Borbély Imre írja: „...szuverén a törvényhozó, vagy tágabb értelmezésben (mivel a törvény is az artikulált politikai akarat egy formája) szuverén az, aki a politikai akaratot artikulálja és életbe léptetése felől dönt. Az állam az integrálódó Európában szuverenitást transzferál. Vertikálisan (felfelé az államfeletti szerveződések felé, lefelé a régiók, városok és községek felé) és horizontálisan (mihelyt a konszenzusos döntéshozatalt a többségivel cserélik le). Emiatt az integrálódó Európában a szuverenitás és az állam-territorialitás klasszikus összekapcsolása túlhaladott.” A kisebbségi autonómiák alapjainak ez az elvi, elméleti megvilágítása nem öncélú. Az emberi jogok két egyezségokmányából a részes államokra tevőleges kötelezettség hárul az elismert jogok szavatolására. Ezek kodifikálása gyakran olyan elhárító értelmezésekbe ütközik, amelyekkel szemben az elvi tisztázás, nem pusztán elméleti feladat, de erkölcsi imperatívusz. A kisebbségek közszereplői számára szellemi kihíváson túl a közösségi helytállás egyik próbája.
A nemzetközi jog általános szabályai, a gyakran idézett szerződések, kötelezettségvállalások mellett, a működő autonómiák jogforrásai a legtöbbet idézett jogi normák az autonómia szakirodalmában. A számos lehetséges példából három európai mintát ragadtam ki.

Spanyolország autonóm közösségei

Spanyolország a tájegységi és kisebbségi autonómiák hazája lett az 1978-as alkotmány elfogadása után. Igen rövid idő alatt az ország nagy utat tett meg a kisebbségi jogok elismerésében, szavatolásában és intézményes garanciáinak megteremtésében. 1977-ig a baszk, a galíciai (gallego) és katalán nyelvek oktatását csak magániskolában engedélyezte a Franco rezsim, és azt is csak a liberalizálás évének tekintett 1962-től. Franco tábornok 1975-ben bekövetkezett halála, illetve az azt követő fordulat hozza meg az igazi változást ezen a téren is. Még ebben az évben hivatalos nyelvnek nyilvánítják a katalánt, a baszkot és a gallegot. Majd az 1977 szeptemberében kibocsátott királyi rendelet önkormányzati rendszert vezet be Katalóniában, Baszkföldön, Aragóniában, Valenciában és más régiókban. Az 1978-ban elfogadott alkotmány második cikkelye elismeri a „nemzetet alkotó nemzetiségek és régiók jogát az önkormányzathoz” A kisebbségi nyelveket – a spanyol mellett – hivatalos nyelvnek ismeri el a „megfelelő autonóm közösségben (Communidades Autonomas), a Statutumok előírásival összhangban”.

(Folytatása a következő lapszámunkban)

Erdélyi Napló

Hozzászólások megjelenítése

Szólj hozzá te is!

Név:
E-mail cím:
	Amennyiben megadod az email-címedet, az elérhető lesz az oldalon a hozzászólásodnál.
Hozzászólás:
Azért, hogy ellenőrízhessük a hozzászólások valódiságát, kérjük írd be az alábbi képen látható szót. Ha nem tudod elolvasni, a frissítés ikonra kattintva kérhetsz másik képet. Írd be a fenti szót:

Súgó Még nincs hozzászólás.